美俄退出《中導條約》的原因及影響

和平與發展 | 作者: 滕建群 | 時間: 2019-07-05 | 責編: 龔婷
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【內容提要】《中導條約》是冷戰期間美蘇達成的重要軍控條約,其簽署及落實是美蘇相互妥協的結果,也是上世紀60年代,特別是古巴導彈危機后美蘇嘗試進行核軍控與裁軍談判的具體安排。通過討價還價,兩國把陸基中程和中短程導彈全部銷毀并不再部署。冷戰結束后,美俄一直對此耿耿于懷,認為條約束縛住了各自的手腳。2019年2月,特朗普總統宣布暫停履約180天,之后將退約。隨后,俄羅斯宣布將視情退約。在當前大國競爭的背景下,美俄不太可能重新回到條約內,《中導條約》正壽終正寢。美俄雙方退約各有思量,其涉及多方面的影響值得關注。

【關鍵詞】美俄關系  《中導條約》  國際軍控 


2019年2月2日,美國宣布開始停止履行冷戰時期與俄羅斯達成的重要軍控條約——《中導條約》,180天后將考慮是否完全退出該條約。當天,俄羅斯總統普京表示,針對美國的做法,俄羅斯將采取回應措施,也將暫停履約。3月4日,普京總統又簽署文件,停止履行《中導條約》:自簽署之日起,俄羅斯停止履行該條約,直到美國不再違反條約或者條約到期而終止。從目前看,美俄退約決心已定。兩國為什么對一部受人矚目的國際條約輕易退出?個中原因值得探討。此舉將對美俄關系、國際軍控進程及國際安全帶來負面影響。

一、條約的達成帶有強烈的時代色彩

1987年12月8日,美蘇兩國首腦經過長達6年的艱苦談判,終于簽署了《美蘇消除兩國中程和中短程導彈條約》(簡稱《中導條約》),規定自1988年6月1日條約生效后,雙方在1991年6月1日前銷毀射程500千米至1,000千米的短程導彈以及射程1,000千米至5,500千米的中程導彈,包括搭載常規與核彈頭的導彈、導彈的陸基發射器。[1]

具體銷毀的導彈類型包括:美國“潘興-1A”“潘興-1B”“潘興-II”型陸基彈道導彈、BGM-109型“戰斧”陸基巡航導彈以及附屬發射裝置;蘇聯SS-4、SS-5、SS-12、SS-20、SS-23型導彈和發射裝置。[2] 該條約最大的亮點是設立了嚴格的核查機制,組成特別核查委員會,相互進行技術核查和現場核查。條約規定,為了監督條約的履行情況,締約各方都擁有就地核查的權力。在條約生效后13年內均可進行核查:在條約生效前3年間,每年將進行20次核查;其后5年間,每年進行15次核查;最后5年間,每年進行10次核查。

蘇聯解體后,美國和俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯和哈薩克斯理繼續承擔條約的相關義務。截至1991年5月,美國銷毀了大約800枚導彈,而蘇聯則銷毀了1,800枚導彈。[3] 美國國務院文件稱,雙方共銷毀2,692枚導彈。[4] 到2001年5月31日,現場核查終止,其他核查機制仍保留。盡管銷毀的核彈頭總數僅占兩國擁有核武器的4%左右,但它是美蘇裁軍談判解決軍備競賽問題的一個突破,并且雙方還原則上同意向裁減50%戰略核武器的方向努力。

《中導條約》能夠簽署并得以落實是美蘇相互妥協的結果,也是上世紀60年代,特別是古巴導彈危機后美蘇嘗試進行核軍控與裁軍談判的具體安排。進入70年代中期,兩國都意識到,戰爭中使用當量為百萬噸級甚至千萬噸級的核武器攻擊對方城市目標,將不可避免導致大國間爆發全面核戰爭,并給人類帶來毀滅性打擊,核大戰中沒有勝利者。而且隨著核彈小型化以及制導技術的多樣化,低當量核彈已足以對他國重要目標進行“外科手術”式打擊。這一時期,美蘇同時修改各自的作戰條令,迷信低當量核武器對特定目標的打擊效果,認為這些武器能在升級為全面核大戰前極大削弱對方的反擊作戰能力,迫使對手認輸。這降低了核武器使用的門檻,兩個核大國進入安全困境,只能靠不斷增加核導彈和運載工具的數量和提高精確打擊能力來與對方相抗衡,其中陸基導彈成為美蘇兩國的首選。

美國率先在西德和意大利部署“潘興-1”彈道導彈,目標直接指向蘇聯和華沙條約國在歐洲的指揮機構和軍事基地。蘇聯在1977年部署能攜帶三個分導式彈頭的RSD-10“先鋒”中程導彈,這些導彈可直接摧毀英國、法國、西德的主要軍事目標,又不至于造成駐歐洲美軍重大傷亡。緊接著,蘇軍又裝備“奧卡河”近程導彈,聲稱它能打擊西德法蘭克福和法國巴黎的股票交易市場。

美蘇紛紛部署陸基導彈不僅促使兩國在歐洲展開激烈的軍備競賽,也引起了歐洲國家的極度恐慌。在此背景下,美蘇于1981年9月達成開始談判的協議,11月談判正式開始,雙方共進行6輪至少110次會晤。在蘇聯方面,進入80年代,5年內克里姆林宮經歷了勃列日涅夫、安德羅波夫、契爾年科和戈爾巴喬夫四任領導人。蘇聯在談判初期表現得咄咄逼人,因為它擁有的導彈數量和彈頭總當量遠超美國。

戈爾巴喬夫以改革派面貌出現。執政后,他反思蘇聯社會主義建設的經驗和教訓,審視國際共運和社會主義國家間關系以及資本主義世界出現的變化,提出所謂“新的政治思維”。戈爾巴喬夫認為,核武器的出現改變了戰爭與和平的觀點,改變了社會主義和資本主義之間的對抗關系,在新世界大戰中,雙方都將歸于滅亡,不會有勝利者;戰爭已經不是達到政治目的的手段,“為了和平必須準備戰爭”的觀點已經過時,取而代之的是“為了和平必須準備和平”,社會主義和資本主義只能實現和平共處、和平競爭。[5] 戈爾巴喬夫要在國內推行改革,他必須調整對外政策。因此,到上世紀80年代中期,無論是在日內瓦、華盛頓,還是在冰島會晤中,戈爾巴喬夫都不斷提出建議,采取主動出擊的談判姿態。

在未征詢蘇聯軍方的意見前,戈爾巴喬夫就提出了“2000年前全面銷毀核武器”的倡議。隨后,戈爾巴喬夫又用謝瓦爾德納澤換下了資深的老外長葛羅米科,直接插手《中導條約》談判。其后,又借1987年西德青年魯斯特駕機降落紅場事件,把與自己唱反調的國防部長索科洛夫和國土防空軍司令科爾努柯夫以及近300名軍官撤職,換上支持自己的親西方將領。與此同時,美國還向蘇聯許諾將提供經濟援助,并向華沙條約組織成員國施以意識形態滲透和經濟援助,使華約組織內部的離心化傾向日趨嚴重。

在1985—1986年的談判過程中,蘇聯一退再退,主動提出可以只約束自己與美國的中短程導彈,而不考慮北約框架下的英法的核導彈,并主動銷毀不在射程限制范圍內的“奧卡河”導彈。戈爾巴喬夫讓外長謝瓦爾德納澤向美國透露,如果美國能停止其戰略防御計劃,蘇方可以削減50%的核武器。因此,西方國家給了戈爾巴喬夫很多好聽的頭銜——“自由世界最好的朋友”“東歐政治地圖的改革者”,并于1990年授予戈爾巴喬夫諾貝爾和平獎。

在美國,里根執政后提出“重振國威”的口號,使美國的軍事和經濟實力都有所回升。當時,美國的內政和外交均面臨著現實的問題:1985年之后,美元貶值50%左右,美國已經由世界最大的債權國淪為最大的債務國;在國內,國防部的強硬派與國務院的溫和派在對蘇戰略上出現嚴重分歧,使美國的對蘇戰略雜亂無章。里根政府也需要借機進行內政和外交政策的調整。

《中導條約》的簽署,很大程度上源于蘇聯在歐洲部署SS-20型導彈,其核心是歐洲的安全和戰略穩定問題。該型導彈采用固體燃料推動,可攜帶3枚60萬噸當量的分導式核彈頭,滿載荷射程可達到5,000千米,能在短時間內打擊西歐所有大中城市。這一部署迫使北約國家不得不尋找新的措施來抵御這一導彈。手段有二:一是北約成員國加快部署新型導彈系統;二是讓美國出面與蘇聯進行軍控談判,希望通過協商,取消上述導彈的部署。

美蘇《中導條約》談判幾經周折,最終以蘇聯做出讓步而告終。雙方爭議的焦點議題包括:一是《中導條約》談判與美國的戰略防御計劃脫鉤,即談判不涉及美國的戰略防御計劃;二是蘇聯接受全球“雙零點”方案,即把中程導彈和中短程導彈全部消除;三是條約帶有技術和現場核查條款,雙方可對有關導彈基地的試驗、貯存、訓練和銷毀設施進行現場核查。此外,美國和北約國家也做出了一些讓步,如西德總理科爾就宣布,如果美蘇達成《中導條約》并付之實施,西德的“潘興-1A”導彈也可以拆除。

《中導條約》的簽署顯然具有較為強烈的時代色彩。冷戰開始后,美蘇為爭奪世界霸權把目光轉向核武器,并以此來威脅對方,但雙方水漲船高的核軍備競賽不但沒有為自己贏得安全保證,相反卻極大地消耗國力,把兩國的安全置于極度的核恐怖平衡當中。在當時來看,條約簽署有其積極意義,一是緩和了美蘇緊張關系;二是促使美蘇開始思考核軍備控制與裁軍;三是極大地緩解了歐洲國家的焦慮。在一定程度上,《中導條約》的達成和落實為此后美蘇兩國結束冷戰開了個頭。

二、美俄退約歷程反映出各自盤算

對于美國和俄羅斯來說,目前退出《中導條約》是雙方安全戰略變化的必然結果,也是時代發展的特定產物,但雙方還是要找出各自的退約理由,即對方違約。《中導條約》自1988年6月生效以來,盡管美蘇(后來的俄羅斯)完全履行了銷毀相關中程和中短程導彈的義務,但均對該條約表現出懷疑與不安。隨著冷戰結束,美俄軍控與裁軍談判進入新時期。圍繞《中導條約》,美俄兩國均在不同時期表現出退約的意念和想法。

俄羅斯一直認為,《中導條約》是在蘇聯做出大幅度妥協和退讓基礎上簽署的不平等文件,所以在俄羅斯元氣恢復之后就不斷地希望改變這一條約的相關內容。冷戰結束后,美俄關系趨向緩和,雙方核軍備競賽結束,美俄核力量的戒備程度大幅度下降,歐洲也不再有中短程導彈的壓力,《中導條約》似乎已完成其原有目標。與此同時,美國帶領歐洲國家開始多輪北約東擴,把俄羅斯西部的防御空間一再壓縮,使北約的勢力范圍直接抵近俄羅斯的西部邊境。

最近幾年,美國更明顯加大了對從波羅的海沿岸到外高加索一線的圍堵,并在波蘭、羅馬尼亞部署陸基“宙斯盾”防御系統。出于無奈,俄羅斯開始向西部地區增加兵力,重點打造加里寧格勒等區域的攻防兼備能力。

另外一項考慮則是導彈技術的擴散。在簽署《中導條約》時,僅有美國、蘇聯、英國、法國和中國等擁有陸基中程導彈。進入21世紀,印度、巴基斯坦、伊朗等已經研發和裝備了中程導彈。1998年,美國“彈道導彈威脅評估委員會”(又稱“拉姆斯菲爾德委員會”)發布報告指出,部分國家可以在有效利用他國導彈研發經驗基礎上迅速提升導彈能力。[6] 美國學界也對彈道導彈擴散的影響做出評估。2012年,蘭德公司的報告指出,彈道導彈技術的擴散對美國國家安全構成威脅,其中最為嚴峻的挑戰是巡航導彈的擴散,因為該型導彈具有精度高、隱蔽性強、花費少和難以防御等特點。

為了應對中程導彈技術擴散的新挑戰,美國和俄羅斯還在聯合國提出把《中導條約》多邊化的主張。2008年3月,俄羅斯在聯合國裁軍談判會議上提議,采取直接全球化的方式,要求保留條約的基本框架,但要把其適用范圍擴大到全球范圍內。俄羅斯外長拉夫羅夫提議,以現有條約的相關條款為基礎,擬定和締結一項多邊協定。[7] 拉夫羅夫指出,俄羅斯知道成員國出于種種原因,不愿支持這一倡議,但俄羅斯愿意繼續共同尋求雙方可接受的解決問題的辦法。[8]

為了推動《中導條約》國際化,美國學者甚至提出要依照當年美蘇條約談判當中的做法,即通過恢復兩國中程導彈的生產來逼迫其他有中程導彈的國家加入到締結新條約的談判進程中來。這其中就包括美國戰略與預算評估中心副主席吉姆·托馬斯。在2014年7月國會聽證會上,他指出美國和俄羅斯退出《中導條約》或修改條約將會改變部分國家的安全態勢,從而迫使他們接受對其陸基中短程導彈的限制。然而在聯合國范圍內,美國和俄羅斯提出來的《中導條約》國際化的提議并未得到其他國家的響應。原因之一就是在導彈的數量和類型上,其他國家與美俄根本不在一個檔次上,限制這些國家有限的中短程導彈就等于撤掉了這些國家維護國家安全的一個重要支柱。

在難以推動《中導條約》國際化的背景下,美國和俄羅斯還是把注意力放在了退出該條約本身上。為了爭得道義的制高點,美俄近年來頻繁地攻擊對方違背了《中導條約》。從力量對比來看,美國是要維持對俄羅斯的戰略優勢,而俄羅斯更多地是希望維持兩國戰略力量的平衡。它不僅僅是一個軍控問題,而且還是國家關系和核戰略問題。

自2013年開始,美國多次與俄羅斯交涉,認為俄羅斯在不斷違反《中導條約》。2014年7月28日,美國總統奧巴馬寫信給俄羅斯總統普京,指責俄羅斯違背條約,測試一種陸基中遠程巡航導彈SSC-8。這種導彈既能夠打擊美國的盟國,也能對美國前沿部署的導彈防御系統進行打擊,完全可以對部署在波蘭、羅馬尼亞、韓國、日本的導彈防御體系予以摧毀。之后,美國軍方官員不斷地在國會作證,指出俄羅斯正在部署SSC-8導彈。所謂SSC-8導彈,是北約對俄羅斯稱之為“創新者”(9M729導彈)的稱呼,它應該是“伊斯坎德爾”導彈的改進型或稱之為“伊斯坎德爾-K”型導彈。按照俄軍方公布的數據,其射程不到500千米,不能算是違背了《中導條約》。但美國則認為,SSC-8導彈是海基“口徑”導彈的陸地版,外型上看兩者十分相似。而“口徑”導彈在2015年10月曾經用于打擊敘利亞境內恐怖分子,射程達到了1,500千米。因此,美國認為,俄羅斯軍方提供的射程數據不準,該型導彈射程應在2,000千米,如果將其部署在加里寧格勒,歐洲所有的大中城市都會在其打擊范圍之內。因此,美國堅決要求俄羅斯將此導彈的研發和服役情況公諸于世。而其他違約產品還包括俄軍戰略部隊裝備的RS-24“亞爾斯”洲際彈道導彈。

 三、美俄退出《中導條約》的影響

綜上所述,美國和俄羅斯早已經打算退出這一軍控條約,但又不得不找個理由使該行為從表面上看得過去。《中導條約》廢止所帶來的影響是非常廣泛的。既有近期的影響,也會對未來的國際關系、國家安全以及軍隊建設產生極其重要的影響。從近期情況看,美俄退約的直接影響已經顯現,其已涉及到地緣政治、技術研發和國家安全等諸多領域。特別是在美國特朗普政府推行“大國競爭戰略”的背景下,美國和俄羅斯退出《中導條約》會進一步影響到大國的戰略力量平衡和穩定。

(一)影響到大國關系的穩定發展

2017年12月,特朗普政府在其《國家安全戰略》報告中指稱,中國與俄羅斯是現行國際秩序的“修正主義者”,要與中俄展開“戰略競爭”。在此背景下,特朗普政府帶頭停止履行《中導條約》,有其與中俄展開戰略競爭的意味。從陸基中程導彈的發展來看,美國和俄羅斯早就盯上了中國的能力,在提出《中導條約》國際化未得到響應后,美國帶頭退出《中導條約》也就成了水到渠成的安排。陸基中短程和中程導彈正在成為美國與中國相抗衡的重要手段之一。

冷戰結束后,美國一直在亞太地區打造導彈防御體系,其防御體系從阿拉斯加、韓國、日本到中國的臺灣,共有三層設防:一是末端低空區域的“愛國者”系統;二是末端高空區域的“薩德”系統;三是海基和陸基“宙斯盾”中段攔截系統。在歐洲,美國已經把陸基的“宙斯盾”系統部署到了波蘭和羅馬尼亞,而且還在海上部署了“宙斯盾”系統。近日,美國又把“薩德”系統部署到了以色列,而之前沙特阿拉伯已經訂購了美國的“薩德”系統。如果再加上陸基中短程和中程導彈部署,那美國可以在亞太、歐洲和中東地區進一步強化其導彈進攻能力。所以,看似雙方因為不履約而退出的安排,實際上是美國與中國和俄羅斯進行戰略競爭的需要。

(二)引發大國間非對稱軍備競爭

從目前的形勢發展來看,大國進入“新冷戰”的可能性并不很大,因為對象國不可能擁有或動用類似冷戰期間的財力和物力來進行如此殊死的競賽。但是在局部領域,為了爭奪戰略制高點,美國、俄羅斯和中國等國會采取一種非對稱的競賽手段,打破對方的優勢。這一點在俄羅斯對美國的反制方面尤其突出。

在這方面,俄羅斯總統普京更愿意把自己的非對稱手段公諸于世。2018年3月1日,普京發表國情咨文,曝光了至少7種在研或者即將服役的武器系統。它們分別是:(1)重型導彈“薩爾馬特”,重達200噸,其助推段時間非常短,可搭載高超音速彈頭,在任何條件下都能發射,且射程可以覆蓋世界各個角落;(2)核巡航導彈,核動力裝置可以保證該導彈航程無限、彈道不可測、可穿透任何導彈防御網;(3)無人水下潛航器,能在極深水下航行,靜音、跨洲際,裝備的核彈頭如果在敵國附近水域爆炸,可掀起滔天巨浪,并摧毀沿岸目標;(4)被稱之為“匕首”的高超音速飛行器,飛行速度可達10倍音速,射程2,000千米,早在2017年12月該武器已經在俄羅斯南部軍區進行了試驗;(5)高超音速滑翔器,能以20倍音速跨洲飛行,可變軌機動性強;(6)激光武器,已經裝備俄軍;(7)國家導彈防御體系,已經基本建成。[9]

非常明顯,俄羅斯的策略主要是尋找非對稱的突破口,打破美國對其全方位的軍事圍堵。比方說,在突破美國建立起來的龐大的全球導彈防御體系上,俄羅斯試圖用高超音速飛行器來讓美國的導彈防御努力失效。因為從目前來看,不論是“宙斯盾”系統,還是“薩德”系統或者“愛國者”系統,其飛行速度根本追不上俄羅斯的高超音速飛行器,加上這些飛行器靈活機動性強,讓美國多年的導彈防御努力可能成為泡影。

反過來,美國也會把目光投射到強化自身的攻防能力上,在高超音速飛行器、低當量核彈頭上取得進展。美國已經開始生產可遂行精確打擊的低當量核彈頭W76-2。該彈頭用潛艇發射,主要用于摧毀目標國發射井或其他固定目標,從而減少附帶損傷。在導彈防御方面上,美國也在加緊研發包括激光武器在內的新型防御武器。

因此,盡管美國和俄羅斯在退出《中導條約》后不會重復冷戰,但是在軍事技術領域里的各種競賽已經展開。雙方會不遺余力地展開較量,爭奪戰略制高點。

(三)離間歐洲大陸的團結

《中導條約》是在歐洲多個國家共同努力下促成的條約,包括當時的西德等國從政要到普通百姓均參與其中。應該說,歐洲國家是《中導條約》最重要的受益者,特別是解除了盤旋在歐洲上空的陸基導彈系統。在對待美國退出《中導條約》問題上,歐洲已經出現了巨大的分裂。以英法德等老歐洲國家為一方,它們并不贊成美國隨意退出《中導條約》,而也在做出自己的努力。但波蘭、羅馬尼亞、波羅的海沿岸國家等卻持另外一種立場,它們歡迎美國退約,并樂見美國把陸基中短程和中程導彈部署在東歐。出于對俄羅斯的天然恐懼,這些國家正竭力地將美國拉入歐洲防務安全。波蘭總統杜達在2018年底訪美時甚至提出,波蘭愿意出資,建立一個以特朗普總統命名的軍事基地——“特朗普堡”。

美國正是看中了這一分歧,同時也在利用這些分歧:一方面,美國不斷渲染俄羅斯的威脅,借此來恐嚇歐洲國家與美國保持一致;另一方面,又不斷地向北約其他成員國索要保護費用。特朗普政府正在醞釀一種新的駐軍政策,不但要盟國承擔100%的美國駐扎費用,而且還要交50%的“會員費”。一個分裂的歐洲將完全任由美國擺布。從目前情況看,最有可能首先部署陸基中短程和中程導彈的國家是捷克。

(四)亞太地區導彈攻防出現新態勢

美國和俄羅斯退出《中導條約》的基本考慮之一就是盯著中國。一旦完全退出《中導條約》,美國會在亞太地區部署陸基中短程和中程導彈。主要部署地在其盟國日本、韓國以及阿拉斯加、關島、夏威夷等地,從而彌補美國在這個方向上只有導彈防御體系的不足。這些陸基導彈既可能是彈道導彈,也可能是陸基巡航導彈。目前,美軍已經在日本展開了相關的論證和演示活動,隨時可以把陸基導彈進駐上述國家和地區。

值得注意的是,日本在采購導彈防御系統和中短程導彈上的態度。幾年前,日本政府試圖通過采購美國的“薩德”系統來提供末端高空區域的反導能力。經過論證,日本政府現已決定采購兩套陸基“宙斯盾”導彈防御系統,并分別部署在秋田縣和山口縣。如前所述,該系統除了具有對來襲導彈中段攔截外,還可以通過它的MK41系統發射巡航導彈。日本的打算非常清楚:一方面要成為美國亞太地區導彈攻防能力建設的一環,同時也借美國之船,建成自己的中程導彈打擊能力。


(滕建群是中國國際問題研究院美國研究所所長、研究員。原文載《和平與發展》,2019年6月)


[1] 《以俄多次違反規定為由 美擬退出<中程導彈條約>》”,海外網,2018年10月20日。http://news. haiwainet.cn/n/2018/1020/c3541093-31418919.html?baike。

[2] “Treaty between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the Elimination of their Intermediate-range and Shorter-range Missiles, ”United Nation Treaty Series, Vol.1657, NY: United Nations, 2001, pp.5-19.

[3] “Adhere to and Compliance with Arms Control, Nonproliferation and Disarmament Agreements and Commitments”, April, 2017, P.11, http://www.state.gov/documemts/organization/27063.pdf/. 

[4] INF Treaty,  http://www.state.gov/t/avc/try/102360.htm.

[5] 米·謝·戈爾巴喬夫:《改革與新思維》,北京:新華出版社,1987年版,第173、177、187、285頁。在該著作中,戈爾巴喬夫還專門介紹了他與美國領導人在日內瓦、雷克雅未克就核裁軍問題進行談判的相關情況,并闡述了簽署《中導條約》的意義。

[6] The Commission to Assess the Ballistic Missile Threat to the United States, “Report of the Commission to Assess the Ballistic Missile Threat to the United States, ” July 15, 1998,http://fas.org/irp/threat/bm-threat.Htm.

[7] 聯合國裁軍談判會議第1089次全體會議最后記錄,http://daccess-ddsny.un.org/doc/UNDOC /GEN/ G08/603/71/PDF/G0860371.pdf?OepnElement。

[8] 同上。

[9] “Russian President Putin Address to the Federal Assembly, ”March 1, 2018.

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